Le bail emphytéotique administratif : un outil de valorisation du domaine public

En bref

• Le bail emphytéotique administratif autorise la location d’un bien immobilier public pour une durée de 18 à 99 ans.
• Ce contrat administratif confère au preneur un droit réel sur le terrain et les constructions réalisées.
• Les ouvrages édifiés reviennent gratuitement à la collectivité à l’issue du bail.
• Le bail doit servir une opération d’intérêt général ou l’affectation cultuelle d’un édifice public.

Qu’est-ce qu’un bail emphytéotique administratif ?

Le bail emphytéotique administratif constitue un contrat par lequel une collectivité territoriale loue un bien immobilier à un preneur pour une période comprise entre 18 et 99 ans. Ce dispositif trouve sa base légale dans les articles L1311-2 à L1311-4 du Code général des collectivités territoriales et s’inspire du régime prévu par l’article L451-1 du Code rural et de la pêche maritime.

La collectivité territoriale peut conclure ce type de bail sur une dépendance de son domaine public ou de son domaine privé. Cette possibilité représente une dérogation majeure au principe d’inaliénabilité du domaine public, qui interdit normalement toute aliénation des biens affectés à l’usage du public ou à un service public.

Le preneur obtient un droit réel immobilier qui porte à la fois sur le terrain d’assiette et sur les ouvrages qu’il réalise. Ce droit peut faire l’objet d’une hypothèque, mais uniquement pour garantir les emprunts contractés en vue de financer la construction ou l’amélioration des ouvrages. L’accord de la collectivité reste obligatoire pour valider tout contrat d’hypothèque, sous peine de nullité.

Les conditions de recours au bail emphytéotique administratif

La conclusion d’un bail emphytéotique administratif obéit à des conditions strictes définies par le Code général des collectivités territoriales. Le bail doit nécessairement servir l’un des objectifs suivants : la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de la compétence de la collectivité ou l’affectation à une association cultuelle d’un édifice de culte ouvert au public.

Les opérations d’intérêt général peuvent concerner des domaines variés tels que la construction de logements sociaux, l’édification d’équipements sportifs, la création de parcs récréatifs ou encore la redynamisation commerciale d’un territoire. Il convient de noter que le bail emphytéotique administratif ne peut avoir pour objet l’exécution de travaux, la fourniture de prestations de services ou la gestion d’une mission de service public avec contrepartie économique pour un acheteur soumis au code de la commande publique.

Cette restriction vise à éviter la requalification du bail en marché public ou en contrat de concession. Si le bail s’avère nécessaire à l’exécution d’un contrat de la commande publique, ce dernier doit prévoir les conditions d’occupation domaniale et respecter les règles de publicité et de mise en concurrence applicables.

La procédure de passation du bail emphytéotique administratif

La passation d’un bail emphytéotique administratif nécessite le respect d’une procédure formalisée. L’organe exécutif de la collectivité territoriale conclut le bail après approbation de l’assemblée délibérante. Le contrat doit être établi par acte notarié et publié à la conservation des hypothèques pour garantir l’opposabilité du droit réel conféré au preneur.

Le contrat doit obligatoirement mentionner les parties contractantes, la description précise du terrain, l’origine de propriété du bien, la durée du bail et les obligations du preneur. La collectivité organise une procédure de sélection préalable respectant les principes de publicité et de transparence, même si le bail n’entre pas dans le champ de la commande publique.

Pour les baux emphytéotiques administratifs cultuels, la collectivité doit informer le représentant de l’État au moins trois mois avant la conclusion du contrat. Cette obligation permet à l’autorité préfectorale de vérifier que le bail ne constitue pas une subvention déguisée à une association cultuelle, notamment en contrôlant que la redevance versée n’est pas inférieure à la valeur locative réelle du bien.

Les droits et obligations du preneur dans le bail emphytéotique administratif

Le preneur d’un bail emphytéotique administratif bénéficie de droits étendus qui facilitent l’exploitation économique du bien et le financement des constructions. Il peut céder ses droits à un tiers, sous réserve d’obtenir l’agrément préalable de la collectivité et moyennant subrogation dans les obligations contractuelles.

Les droits réels du preneur peuvent être hypothéqués exclusivement pour garantir les emprunts destinés à financer la réalisation ou l’amélioration des ouvrages édifiés sur le terrain. Seuls les créanciers hypothécaires sont autorisés à exercer des mesures conservatoires ou des voies d’exécution sur les droits et ouvrages du preneur. Cette limitation protège la collectivité contre les saisies intempestives qui pourraient compromettre la continuité de l’opération d’intérêt général.

Le preneur assume la responsabilité de l’entretien et des réparations des constructions existantes et de celles qu’il réalise. Il ne peut diminuer la valeur du bien loué par des aménagements inappropriés. En revanche, il n’est pas tenu de reconstruire les ouvrages détruits par accident, force majeure ou vice antérieur de construction.

Les améliorations et constructions qui augmentent la valeur du terrain ne peuvent être détruites à la fin du bail ni donner lieu à indemnisation au profit du preneur. Les ouvrages réalisés deviennent automatiquement la propriété de la collectivité à l’expiration du bail, sans contrepartie financière.

Le régime financier du bail emphytéotique administratif

La redevance d’occupation versée par le preneur fait l’objet d’une fixation libre entre les parties, dans le respect du principe de non-gratuité de l’occupation du domaine public. La collectivité territoriale fixe généralement une redevance réduite pour favoriser la réalisation de l’opération d’intérêt général, tout en veillant à ce que le montant ne soit pas dérisoire au point de constituer une aide déguisée.

Pour les loyers annuels égaux ou supérieurs à 24 000 euros, la collectivité doit solliciter l’avis consultatif du directeur départemental des finances publiques. Cet avis permet de s’assurer que la redevance correspond aux conditions du marché ou qu’un écart éventuel se justifie par des motifs d’intérêt général.

Les travaux et aménagements restent à la charge du preneur, qui assure la maîtrise d’ouvrage des opérations de construction. Cette répartition des charges explique que la redevance soit généralement inférieure à celle pratiquée pour une occupation classique du domaine public. La collectivité recherche avant tout le maintien ou l’augmentation de la valeur des constructions qui lui reviendront à l’issue du bail.

La durée du bail emphytéotique administratif

La durée d’un bail emphytéotique administratif s’étend obligatoirement sur une période supérieure à 18 ans et ne peut excéder 99 ans. Cette longue durée permet au preneur d’amortir les investissements réalisés pour la construction ou la rénovation des ouvrages édifiés sur le terrain.

Le bail ne se reconduit pas tacitement à son terme. La collectivité territoriale et le preneur doivent donc anticiper la fin du contrat et, le cas échéant, négocier un nouveau bail si la poursuite de l’opération s’avère nécessaire. Le preneur ne dispose d’aucun droit acquis au renouvellement, mais la collectivité doit motiver tout refus de renouvellement par des considérations d’intérêt général.

La durée du bail se cale généralement sur la période d’amortissement des constructions réalisées. Cette concordance garantit que le preneur dispose d’un temps suffisant pour rentabiliser ses investissements avant que les ouvrages ne reviennent gratuitement à la collectivité.

Les prérogatives de la collectivité dans le bail emphytéotique administratif

La collectivité territoriale conserve des prérogatives importantes tout au long de l’exécution du bail emphytéotique administratif. Elle peut modifier unilatéralement les clauses du contrat ou le résilier pour des motifs d’intérêt général, conformément aux principes du droit des contrats administratifs.

La collectivité peut également imposer au preneur des obligations d’utilisation du bien qui garantissent la conformité de l’exploitation aux objectifs d’intérêt général poursuivis. Ces obligations figurent dans le contrat et s’imposent au preneur pendant toute la durée du bail.

En cas de résiliation anticipée ou de modification substantielle du contrat, la collectivité peut se substituer au preneur dans ses droits et obligations. Cette faculté permet d’assurer la continuité de l’opération d’intérêt général même en cas de défaillance du preneur initial.

La résiliation du bail peut intervenir notamment en cas de défaut de paiement de la redevance pendant deux années consécutives, de dommages graves causés au bien ou de non-respect des obligations contractuelles essentielles. Le preneur ne peut prétendre à aucune indemnisation du fait de la résiliation pour faute.

Le bail emphytéotique administratif et le domaine public

Le bail emphytéotique administratif peut porter sur une dépendance du domaine public, à l’exception des voies publiques et des dépendances soumises aux contraventions de voirie routière. Cette possibilité constitue une exception au principe d’inaliénabilité du domaine public, qui interdit normalement la constitution de droits réels sur les biens affectés à l’usage du public.

L’occupation du domaine public dans le cadre d’un bail emphytéotique administratif doit respecter le principe de précarité et de révocabilité des autorisations d’occupation. La collectivité conserve la faculté de mettre fin au bail pour des motifs d’intérêt général, moyennant le respect d’une procédure contradictoire et, le cas échéant, le versement d’une indemnité au preneur.

Le bail emphytéotique administratif ne peut contrevenir aux régimes spécifiques d’occupation du domaine public prévus par des textes particuliers. Il convient de vérifier que le bien concerné n’est pas soumis à un régime d’occupation incompatible avec la conclusion d’un bail de longue durée conférant un droit réel au preneur.

Les différences entre le bail emphytéotique administratif et le bail emphytéotique de droit commun

Le bail emphytéotique de droit commun, régi par l’article L451-1 du Code rural et de la pêche maritime, constitue un contrat de droit privé applicable uniquement au domaine privé des collectivités. Ce bail peut porter sur certaines dépendances du domaine privé, mais son champ d’application reste limité par rapport au bail emphytéotique administratif.

Les collectivités territoriales ne peuvent plus conclure de bail emphytéotique de droit commun sur leur domaine privé pour des activités entrant dans le champ d’application du bail emphytéotique administratif. Elles doivent obligatoirement recourir au régime administratif prévu par le Code général des collectivités territoriales.

Le bail emphytéotique de droit commun relève de la compétence des juridictions judiciaires, tandis que les litiges relatifs au bail emphytéotique administratif sont tranchés par les tribunaux administratifs. Cette différence de régime juridictionnel découle de la nature administrative du bail emphytéotique administratif, qui constitue un contrat administratif par détermination de la loi.

Le bail emphytéotique administratif pour la construction de logements sociaux

Le bail emphytéotique administratif trouve une application fréquente dans le domaine du logement social. Les collectivités territoriales peuvent conclure ce type de bail avec des sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré pour faciliter la construction de logements sociaux sur leur territoire.

Ce dispositif permet à la collectivité de mobiliser son patrimoine foncier au service de la politique du logement sans supporter directement le coût de la construction. Le preneur réalise les investissements nécessaires et exploite les logements pendant la durée du bail, avant que les immeubles ne reviennent gratuitement à la collectivité.

L’État et ses établissements publics peuvent également conclure des baux emphytéotiques administratifs pour la réalisation de logements sociaux. La loi du 17 février 2009 a ouvert cette possibilité, avec un régime similaire à celui applicable aux collectivités territoriales. Le prix du bail se fixe par référence à la valeur vénale du bien, en tenant compte de la décote applicable selon la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement.

Le bail emphytéotique administratif cultuel

Le bail emphytéotique administratif cultuel permet à une collectivité territoriale d’affecter un édifice de culte ouvert au public à une association cultuelle. Ce dispositif trouve son fondement dans la loi de séparation des Églises et de l’État du 9 décembre 1905, qui autorise les collectivités à mettre des édifices cultuels à disposition des associations cultuelles.

La redevance d’occupation ne peut être inférieure à la valeur locative réelle du bien, afin d’éviter que le bail ne constitue une subvention déguisée à l’association cultuelle. Le juge administratif exerce un contrôle sur le montant de la redevance pour vérifier le respect de ce principe.

La collectivité doit informer le représentant de l’État au moins trois mois avant la conclusion du bail emphytéotique administratif cultuel. Cette obligation d’information préalable permet au préfet de s’assurer que les conditions légales sont réunies et que le bail respecte le principe de neutralité religieuse de l’État.

Les risques de requalification en contrat de la commande publique

Le bail emphytéotique administratif ne peut avoir pour objet l’exécution de travaux, la fourniture de prestations de services ou la gestion d’une mission de service public avec contrepartie économique pour un acheteur soumis au code de la commande publique. Le non-respect de cette interdiction expose le contrat à une requalification en marché public ou en contrat de concession.

Pour éviter la requalification, la collectivité doit s’abstenir de s’immiscer dans l’activité du preneur et de lui verser une contrepartie financière assimilable à un prix. Le bail doit se limiter à une simple mise à disposition du terrain, le preneur réalisant les travaux et les services pour répondre à ses propres besoins et non à ceux de la collectivité.

Si le bail emphytéotique administratif s’avère nécessaire à l’exécution d’un contrat de la commande publique, ce dernier doit prévoir les conditions d’occupation domaniale et respecter les règles de publicité et de mise en concurrence applicables aux marchés publics ou aux contrats de concession. Le bail accompagne alors le contrat principal sans s’y substituer.

La fin du bail emphytéotique administratif

À l’expiration du bail emphytéotique administratif, les constructions réalisées par le preneur deviennent automatiquement la propriété de la collectivité territoriale, sans qu’aucune indemnité ne soit due au preneur. Cette règle s’applique quelle que soit la valeur des ouvrages édifiés et quel que soit le montant des investissements réalisés par le preneur.

Le preneur doit restituer le bien dans l’état où il se trouve à la fin du bail, sans pouvoir démolir les constructions ni réclamer le remboursement des améliorations apportées. La collectivité devient pleinement propriétaire des ouvrages et peut les affecter à l’usage qu’elle souhaite, sans limitation.

Le bail ne se reconduisant pas tacitement, les parties doivent anticiper la fin du contrat et organiser les modalités de restitution du bien. La collectivité peut décider de conclure un nouveau bail avec le même preneur ou avec un preneur différent, ou d’exploiter directement les ouvrages pour son propre compte.